Tiere und Pflanzen halten sich nicht an Ländergrenzen. Aus diesem Grund verfolgt die Europäische Union mit NATURA 2000 die Errichtung eines kohärentes EU-weiten Netzes aus Schutzgebieten. Dadurch sollen der Erhalt und der Schutz gefährdeter Lebensräume und Arten nach einheitlichen Kriterien gesichert werden.
Inhalt
NATURA 2000 – Ein kohärentes Netz aus europäischen Schutzgebieten
FFH-Verträglichkeitsprüfung in der Übersicht
NATURA 2000 – Ein kohärentes Netz aus europäischen Schutzgebieten
Das Netz setzt sich aus den Schutzgebieten zweier EU-Richtlinien zusammen:
- Vogelschutzrichtlinie: Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2.4.1978 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten
- Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie): Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen.
Mit der Verabschiedung dieser Richtlinie setzte die Europäische Kommission (2015) Verpflichtungen aus internationalen Konventionen zum Schutz der Biodiversität um.
Die Verantwortung für die Ausweisung der Schutzgebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung, wie das Netz NATURA 2000 auch genannt wird, liegt bei den Mitgliedsstaaten der EU.
Mit der Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 30.4.1998 hat die Bundesrepublik Deutschland die Richtlinien in nationales Recht umgesetzt. Die Ausweisung der Gebiete lag in Verantwortung der Länder, ist jedoch nicht zuletzt auf Grund der unterschiedlichen Zuständigkeiten noch nicht abgeschlossen.
Kriterium für die Ausweisung eines NATURA 2000 Gebietes ist das Vorkommen besonderer Tier- und Pflanzenarten oder Lebensräume.
Die FFH-Richtlinie führt 231 sogenannte Lebensraumtypen (davon 92 in Deutschland vorkommend) und ca. 1000 Tier- und Pflanzenarten (davon 138 in Deutschland vorkommen) auf, auf dessen Grundlage FFH-Gebiete ausgewiesen werden müssen. Die Vogelschutzrichtlinie führt 193 Arten (davon 110 in Deutschland vorkommend) auf, bei denen eine Ausweisung eines Vogelschutzgebietes notwendig ist (BMU 2016).
Neben dem Vorkommen von Arten und Lebensraumtypen spielen auch Flächengröße, Erhaltungszustand und Populationsgröße bei der Auswahl der Gebiete eine Rolle (Europäischer Rat 1992). In Deutschland gibt es auf über 15 % der Landesfläche über 4500 FFH-Gebiete und über 740 Vogelschutzgebiete (BMU 2016).
Die Bundesrepublik ist weiterhin verpflichtet die europäischen Schutzgebiete mit nationalen Schutzgebietskategorien zu sichern. Dies kann beispielsweise als Naturschutzgebiet oder Nationalpark erfolgen.
Außerdem müssen für jedes Gebiet Erhaltungsziele bzw. ein Schutzzweck mit seinen maßgeblichen Bestandteilen formuliert werden. Diese werden grundlegend aus den vorkommenden Lebensraumtypen und Arten abgleitet und richtet sich nach den erforderlichen Bemühungen zum Schutz und zum Erreichen eines guten Erhaltungszustands.
FFH-Verträglichkeitsprüfung in der Übersicht
Um das kohärente Netz aus Schutzgebieten NATURA 2000 zu sichern wurde mit der FFH-Richtlinie auch die FFH-Verträglichkeitsprüfung eingeführt. Generell sind nach § 33 BNatSchG alle Veränderungen und Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines NATURA 2000-Gebietes führen können unzulässig.
Die FFH-Verträglichkeitsprüfung hat das Ziel die Auswirkungen und Beeinträchtigungen von Plänen und Projekten auf NATURA 2000-Gebiete zu prüfen.
Demnach sind nach § 34 Abs. 1 in Verbindung mit § 36 BNatSchG Projekte und Pläne vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines NATURA 2000-Gebietes zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen.
Führt ein Projekt oder Plan zu erheblichen Beeinträchtigungen gegenüber einem NATURA 2000-Gebiet ist es nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig. Dennoch kann ein Projekt oder Plan mit erheblichen Beeinträchtigungen nach Durchführung einer Ausnahmeprüfung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG zugelassen werden.
Die zentralen Begriffe Projekt und Plan sind erst durch die Rechtsprechung abschließend definiert worden:
- Projekte umfassen eine Vielzahl von Vorhaben. Makala in Riedel et al. (2016) führt auf, dass nach einem Urteil des EuGH vom 10.1.2006 Projekte nicht nur Genehmigungs- und Zulassungsverfahren umfassen, sondern auch Vorhaben nach dem UVP-Recht und Eingriffe in Natur und Landschaft nach § 14 BNatSchG.
- Pläne werden nach § 36 BNatSchG folgendermaßen definiert:
- Linienbestimmung nach § 16 des Bundesfernstraßengesetztes und § 13 des Bundeswasserstraßengesetzes sowie
- Pläne, die bei behördlichen Entscheidungen zu beachten oder zu berücksichtigen sind, z.B. Bauleitplanung.
Der eigentliche Ablauf einer FFH-Verträglichkeitsprüfung lässt in drei Schritte zusammenfassen:
- FFH-Vorprüfung
- FFH-Verträglichkeitsprüfung
- Ausnahmeprüfung
Zunächst erfolgt eine FFH-Vorprüfung in der geprüft wird ob ein Projekt oder Plan mit Beeinträchtigungen für die Erhaltungsziele eines NATURA 2000-Gebietes verbunden sein kann.
Diese Prüfung hat einen Prognosecharakter. Können Beeinträchtigungen nicht ausgeschlossen werden, ist die eigentliche FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen. In dieser werden die Auswirkungen auf die Erhaltungsziele des Schutzgebietes genau ermittelt und beschrieben. In der Ausnahmeprüfung wird eine gewichtete Abwägung vorgenommen, ob ein Projekt oder Plan mit erheblichen Beeinträchtigungen dennoch durchgeführt werden darf.
FFH-Vorprüfung
Die FFH-Vorprüfung ist der erste Schritt innerhalb der FFH-Verträglichkeitsprüfung. Hier erfolgt eine annäherungsweise Prognose über die mit dem Projekt oder Plan einhergehenden Beeinträchtigungen auf ein NATURA 2000-Gebiet.
Grundlagen für die Beurteilung sind die Projektunterlagen und die Unterlagen zum NATURA 2000-Gebiet. Hier werden vor allem die Schutzverordnungen und die Standarddatenbögen herangezogen, in denen aufgeführt ist welche Arten und Lebensraumtypen im Gebiet vorkommen und welche Schutz- und Erhaltungsziele bestehen.
An dieser Stelle muss dann abgeschätzt werden wie empfindlich die vorkommenden Lebensraumtypen und Arten und ihre Habitate gegenüber den Wirkfaktoren des Vorhabens sind.
Können Beeinträchtigungen nicht gänzlich ausgeschlossen werden ist eine vertiefte Verträglichkeitsprüfung notwendig.
Wichtig hierbei ist, dass es sich um eine sogenannte Negativprüfung handelt. Das heißt, dass nicht bestätigt werden muss, dass ein Projekt oder Plan ein FFH-Gebiet in seinen Erhaltungszielen beeinträchtigen kann, sondern, dass es keine Beeinträchtigungen gibt.
Dies ist besonders bei Beeinträchtigungen wichtig bei denen die Auswirkungen nur schwer abzuschätzen sind, wie z.B. diffuse Stoffeinträge in die Umwelt. Sind keine Beeinträchtigungen zu erwarten, ist keine vertiefte Verträglichkeitsprüfung notwendig und das Projekt oder der Plan ist zulässig.
FFH-Verträglichkeitsprüfung
Im nächsten Schritt erfolgt die eigentliche Anwendung der FFH-Verträglichkeitsprüfung. Diese ist jedoch nur notwendig sobald die Vorprüfung negativ ausgefallen ist. Hier wird detailliert ermittelt welche Beeinträchtigungen ein Projekt oder Plan auf ein NATURA 2000-Gebiet haben kann.
Prüfgegenstand und Maßstab der Beurteilung sind hier die Erhaltungsziele oder der Schutzzweck mit seinen maßgeblichen Bestandteilen.
Erhaltungsziele bestehen bei NATURA 2000-Gebieten die noch nicht mit nationalen Schutzkategorien belegt sind. In diesem Fall müssen die Ziele aus den Meldeunterlagen die der Europäischen Kommission für das Gebiet vorliegen entnommen werden. Dies beinhaltet vor allem die Gebietsabgrenzung, den Standarddatenbogen und die Gebietsbeschreibung. Diese Daten stehen in der Regel durch die Fachämter für Naturschutz der Länder im Internet zur Verfügung.
Ist ein Gebiet bereits als nationales Schutzgebiet geschützt worden, ist mit der Aufstellung der Schutzgebietsverordnung ebenso ein Schutzzweck formuliert. Erhaltungsziele und der Schutzzweck erhalten in ähnlicher Weise Ziele für den Erhalt oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands für einen Lebensraumtyp von gemeinschaftlichem Interesse oder eine Art des Anhangs II der FFH-Richtlinie oder des Anhangs I der Vogelschutzrichtlinie.
Diese Ziele beschreiben also den Zweck des Schutzgebietes und welche Lebensräume und Arten es zu schützen gilt. Landmann & Rohmer (2018) fügen noch hinzu, dass auch Beeinträchtigungen auf die maßgeblichen Bestandteile eines Gebietes geprüft werden müssen. Dazu gehören alle sonstigen Teile des Gebietes, derer es zur Verwirklichung der Erhaltungsziele bedarf. Dies schließt beispielsweise Tier- und Pflanzenarten ein, die eine Nahrungsgrundlage für Zielarten im Gebiet darstellen, Rand- und Pufferzonen, Nahrungshabitate außerhalb des NATURA 2000-Gebietes, Flugrouten und Wanderkorridore.
Sind die vorkommenden Lebensraumtypen, charakteristischen Arten und maßgeblichen Bestandteile festgestellt worden, müssen nun die Auswirkungen des Projektes oder Plans auf diese ermittelt und bewertet werden. Dabei müssen stets die besten zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Kenntnisse angewandt werden.
Es sind alle Wirkfaktoren zu berücksichtigen, die sich auf die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck des Gebietes auswirken können. Die Auswirkungen werden in der Regel in bau-, anlage- und betriebsbedingte Wirkfaktoren gegliedert.
Des Weiteren müssen noch sogenannte Summationseffekte durch andere Projekte und Pläne berücksichtigt werden, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken in der Lage sind die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck zu beeinträchtigen.
Ergibt die Prüfung, dass ein Projekt oder Plan zu erheblichen Beeinträchtigungen eines NATURA 2000-Gebietes führen kann, bzw. nicht ausgeschlossen werden können ist es unzulässig.
Für die Entscheidung der Behörde über die Zulässigkeit kommt es somit nicht auf den Nachweis von erheblichen Beeinträchtigungen an, sondern auf deren nachweisliches Ausbleiben.
Was als eine erhebliche Beeinträchtigung betrachtet werden kann stand lange Zeit in der Diskussion. Erst durch fortlaufende Rechtsprechung und der Anerkennung von Fachkonventionen (z.B. Lambrecht & Trautner 2007) wurde der Begriff konkretisiert. Grundsätzlich ist jedoch jede Beeinträchtigung der gebietsbezogenen Erhaltungsziele bzw. des Schutzzwecks erheblich, solange sie diese nachteilig beeinflussen.
Somit ist beispielsweise jeder Flächenverlust innerhalb eines NATURA 2000-Gebietes als erheblich einzustufen.
Ausgenommen sind Flächenverluste die unterhalb eines artspezifischen Orientierungswert bzw. einem relativen Flächenverlust von nicht mehr als 1 % liegen. Generell gilt, dass der Erhaltungszustand von Lebensraumtypen und Arten sich nicht verschlechtern darf und das Projekt oder der Plan keine Hinderung zur Verbesserung des Erhaltungszustands darstellt.
Bei der Ermittlung ob eine Beeinträchtigung erheblich ist, können ebenfalls Schutzkonzepte berücksichtigt werden. Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen können im Vorfeld das Eintreten von Beeinträchtigungen verhindern, sodass gar nicht erst negative Auswirkungen auf ein NATURA 2000-Gebiet entstehen.
Die Wirkung dieser Maßnahmen muss dabei immer bereits vor der voraussichtlichen Beeinträchtigung zu verzeichnen sein. Nicht annehmbar sind jedoch Kompensationsmaßnahmen in Form von Ausgleichsmaßnahmen die beispielsweise ein Lebensraumverlust durch Neubegründung kompensieren. Diese wurden laut Landmann & Rohmer (2018) zwar in der Vergangenheit von Gerichten zur Verringerung der Erheblichkeit anerkannt, können jedoch nicht im Sinne der europäischen Richtlinien sein, da im Endeffekt dennoch eine Veränderung der grundlegenden Gebietseigenschaften erfolgt.
Derartige Maßnahmen könnten lediglich als Kohärenzsicherungsmaßnahmen innerhalb der Ausnahmeprüfung (s.u.) fungieren.
Ausnahmeprüfung
Ergibt die FFH-Verträglichkeitsprüfung das ein Projekt oder Plan mit erheblichen Beeinträchtigungen verbunden ist, kann es unter zwei Voraussetzungen dennoch durchgeführt werden. Zumal muss es nach § 34 Abs. 3 BNatSchG
- aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialen oder wirtschaftlichen Art, notwendig sein und
- es dürfen keine zumutbaren Alternativen, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen, gegeben sein.
Ob die erste Voraussetzung des überwiegenden öffentlichen Interesses erfüllt ist muss nach der Europäischen Kommission in einer Abwägung geprüft werden. Hier werden die Interessen ermittelt und gewichtet.
Nur wenn nicht naturschutzorientierte Gründe den Belangen des Naturschutzes und des Netzes NATURA 2000 vorausgehen, besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse.
Ein Projekt oder Plan ist in der Ausnahmeprüfung weiterhin nur zulässig sobald keine zumutbaren Alternativen bestehen. Der Alternativenbegriff beschreibt jede Änderung des Vorhabens sofern sie geeignet ist den Zweck des geplanten Vorhabens zu erreichen.
Dies umfasst zum einen Trassen- und Linienvarianten, aber auch Standortalternativen. Es handelt sich auch um Alternativen, wenn sie bestimmte Ziele des Vorhabens nicht optimal erfüllen.
Eine Alternative muss auf der anderen Seite aber auch zumutbar sein. Dabei muss die Relation zwischen dem Mehrwert für die Umwelt und dem Aufwand der Alternative stimmen.
Nicht zumutbar ist eine Alternative jedoch dann, wenn sie die Durchführung aus wirtschaftlichen Gründen nicht möglich macht. Eine weniger wirksame oder kostenintensivere Alternative ist aber vertretbar. Im Grundsatz gilt immer, dass eine Alternative zu verfolgen ist, solange sie keine oder geringere Beeinträchtigungen auf ein NATURA 2000-Gebiet hat, als die Ursprungsvariante.
Sind von einem Projekt oder Plan mit erheblichen Beeinträchtigungen in einem NATURA 2000-Gebiet vorkommende prioritäre Lebensraumtypen oder prioritäre Arten betroffen, können nach § 34 Abs. 4 BNatSchG anders als oben beschrieben als zwingende Gründe des überwiegenden Interesses nur solche im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit oder günstige Auswirkungen auf die Umwelt genannt werden.
Andere Gründe können in diesem Fall nur geltend gemacht werden, wenn die zuständige Behörde über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit eine Stellungnahme der Europäischen Kommission eingeholt hat.
Wird ein Vorhaben nach Prüfung der Ausnahmebedingungen durchgeführt müssen nach § 34 Abs. 5 BNatSchG zusätzlich kohärenzsichernde Maßnahmen ergriffen werden. Diese Maßnahmen sollen sicherstellen, dass trotz Beeinträchtigungen eines NATURA 2000-Gebietes ein zusammenhängendes Netz an Schutzgebieten gewährleistet ist und sich der Erhaltungszustand der betroffenen Lebensraumtypen und Arten nicht verschlechtert.
Die beeinträchtigten Lebensraumtypen und Arten müssen dabei auch immer die Grundlage zur Erarbeitung der Maßnahmen sein. Makala in Riedel et al. (2016: S. 343) gibt dafür zwei Möglichkeiten an Kohärenzsicherungsmaßnahmen durchzuführen:
- Aufwertung von Gebieten in Bezug auf die Erhaltungs- und Schutzziele und
- Nachmeldung von Gebieten (räumliche Kohärenz).
Ersatzgeldleistungen wie im Falle der Eingriffsregelung stehen hier nicht zur Option.
Die Europäische Kommission hat weitere Anforderungen an die kohärenzsichernden Maßnahmen formuliert:
- Die Wirkung der Maßnahmen muss bereits vor Durchführung des Plans oder Projektes bestehen.
- Die Neuanlage eines vergleichbaren Lebensraums, die Verbesserung eines bestehenden Lebensraums oder die Neuausweisung eines NATURA 2000-Gebietes.
- Es bedarf eines funktionalen Zusammenhangs zwischen Beeinträchtigungen und Kohärenzsicherungsmaßnahmen.
Fazit
Das Erlassen der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie hat in Europa zur Ausweisung eines kohärenten Netzwerkes aus Schutzgebieten maßgeblich beigetragen.
Die FFH-Verträglichkeitsprüfung versucht als Instrument der Umweltvorsorge dieses Netzwerk zu sichern und negative Beeinträchtigungen zu verhindern.
Fast jedes Vorhaben was das Potenzial hat ein NATURA 2000-Gebiet in seinen Erhaltungszielen zu beeinträchtigen muss durch die FFH-Verträglichkeitsprüfung geprüft werden.
Der Rahmen für die Bescheinigung der Unverträglichkeit ist sehr breit gesetzt, wodurch in der Regel eine Vielzahl von Projekten und Plänen NATURA 2000-Gebiete erheblich beeinträchtigen können.
An dieser Stelle sind Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen die beste Möglichkeit die Beeinträchtigungen unterhalb der Erheblichkeitsschwelle zu bringen.
Oft ist jedoch schon im Vorhinein absehbar, ob ein Projekt oder Plan der Ausnahmeprüfung bedarf oder nicht.
Dennoch stellt die FFH-Verträglichkeitsprüfung noch kein abgeschlossenes Prüfungsinstrument dar. In der Vergangenheit gab es durch Rechtsprechung und Fachkonventionen weitere Konkretisierungen im Umgang mit der Durchführung der Prüfung. Es bedarf jedoch weiterer abschließender Definition für beispielsweise der Zumutbarkeit von Eingriffen und der Bestimmung der Erheblichkeit.
